2017. évfolyam / 2017/1.

A KÖZÉRTHETŐ JOGALKOTÁSRÓL – Az általános közigazgatási rendtartás nyelvezete

Kattintson a Fullscreen ikonrafullscressn , ha a folyóiratot nagyobb méretben kívánja olvasni!

 

1. A közérthetőség iránti igény technokrata elhajlása

„A törvénynek igazságosnak, tisztességesnek, mind a természet, mind a hazai szokások szerint lehetségesnek, helyhez és időhöz illőnek, szükségesnek és hasznosnak kell lennie, világosnak is, nehogy olyasmit foglaljon magában, a miből homályossága miatt csűrés-csavarás valami előre nem látott dolgot hozhat ki, vagyis nehogy azt valaki csavarosan magyarázhassa.”[1]

A fenti gondolatot több mint ötszáz éve fogalmazta meg hazánk jogtörténetének első kiemelkedő jogtudósa, Werbőczy István a Hármaskönyvben (6. Cím 12. §). Az azóta eltelt öt évszázad során egészen a közelmúltig a fenti gondolatok hatották át akarva vagy akaratlanul a magyar jogalkotást. Félezer év alatt a latin nyelvű törvényhozásról magyar nyelvre tért át hazánk, a magyar nyelv is megváltozott ez idő alatt, és a joggal való kapcsolat is kiteljesedett minden honpolgár számára, mégis sikerült e felfogásnak érvényesülnie. A 19–20. században mesterségessé, professzionálissá vált a jogalkotás, mégis sikerült a jogtudományi fogalmakat oly módon megfogalmazni, amelyeket bárki megérthetett.

1957-ben, amikor elfogadta az Országgyűlés hazánk első közigazgatási eljárásjogi törvényét, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt (a továbbiakban: Et.), a hatáskör megállapítására vonatkozó szabályokat mindössze négy rövid bekezdésben foglalták össze. Ma a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) többszörös terjedelemben teszi ezt meg. Mi indokolja azt, hogy az Et.-ben hárombekezdésnyi terjedelemben megfogalmazott (belföldi) megkeresés szabályait a Ket. mára tíz bekezdésben tartalmazza belföldi jogsegély címén? Ez biztosítja a professzionalizmust? Holott a megkeresés intézményét így is össze lehet foglalni:

„(1) A hatóság – legalább ötnapos határidő tűzésével – más szervet vagy személyt kereshet meg, ha

a) az ügyben a megkereső hatóság illetékességi területén kívül kell eljárási cselekményt végezni, vagy
b) az eljárás során szükséges adattal vagy irattal más rendelkezik.

(2) A megkeresett szerv a megkeresés teljesítését megtagadja, ha az nem tartozik a hatáskörébe, vagy arra nem illetékes” [az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 25. §-a].

Az ezredfordulón, amikor az informatika munkában való alkalmazása a mindennapok része lett, a jogalkotást is megfertőzte a korszerű munkavégzés tagadhatatlan előnye: a nagy mennyiségű munka gyors elvégzésének lehetősége. Amíg a jogszabályok tervezetét írógépen, leírókkal készítették a minisztériumi kodifikátorok, praktikus okokból törekedtek a tömör, rövid megfogalmazásra. Az informatika világában azonban már nem volt, és ma sincs a kodifikátor és a döntéshozó között az időtényezőt lényegesen befolyásoló elem, felgyorsult a munkavégzés. A munkára rendelkezésre álló idő mellett az elvégezhető munka mennyisége is egyenes arányban növekedett, hiszen nem szövegalkotó, hanem szövegszerkesztő szoftvereken folyik a munka, ahol bármikor következmények nélkül félre lehet ütni egy-egy billentyűt és bármekkora terjedelmű szöveget beemelhetünk a készülő tervezet szövegébe egy pillanat alatt. E lehetőséget természetesen kihasználták a kodifikátorok is.

A közérthetőség természetesen az informatikai forradalom után is fontos alapelv maradt a jogalkotásban, hiszen a jogállamiság alkotmányos elvének egyik megjelenését jelenti. A 2000-es évek derekán elindult szabályozási reform is érvényesíteni kívánta ezt az elvet, azonban a sok száz éves értelmezési hagyományt elferdítve inkább technokrata felfogással kezelte ezt az elvet. Végeredményként egy kimódolt, logikus, hivatkozási láncolatokat kedvelő, de tökéletesen nyelvidegen rendszert sikerült létrehozni, amin az sem segít, hogy a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) kimondja, hogy a jogszabály tervezetét a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan, közérthetően és ellentmondásmentesen kell megszövegezni (2. §). Ennek köszönhetően olyan törvények születtek, amelyek logikailag teljesen megfelelőek, azonban a pontokba rendezés, a hivatkozási láncok alkalmazása miatt a nem jogász végzettségű olvasók, jogalanyok számára érthetetlenek. A Ket. hatályának megismerése még a közigazgatásban dolgozók számára is néha nehézséget jelent, nem is beszélve az ügyfelekről. A szétaprózott szerkesztés és a gyakori módosítási igény találkozása pedig szükségszerűen hibalehetőséget hordoz magában, így került a Ket. hatályával kapcsolatos 13. § (2) bekezdésébe is két darab n) pont, más tartalommal.

A jelenlegi jogszabályalkotási gyakorlat technokrata elhajlását több törvény is igyekszik kiegyenesíteni. Ilyen volt az új Polgári Törvénykönyv, amely szerkezetét tekintve eltért az újonnan kialakult jogalkotási gyakorlattól (és magától a Jszr.-től is), de ilyen az Ákr. is, amelynek szövegezésével kapcsolatban a következők mondhatók el.

2. A közigazgatási jogi kodifikáció társadalmi szerepe

A közigazgatás és annak gyakorlata, a közigazgatási eljárás a többi jogághoz képest kiterjedtségét tekintve merőben más, lényegileg különböző. Bárkit is kérdez meg az olvasó a tág értelemben vett állammal kapcsolatos viszonyáról, alapvetően tartózkodó viszonyról fog hallani. Ezt a társadalomban általánosan meglévő elvi álláspontot sajnos nem mindig értékeli a jogalkotó, holott az állam megítélésének javítása évtizedek óta visszatérő alapvetés minden kormányprogramban. Pedig könnyű belátni, hogy az állam valamely szervének eljárásában alanynak lenni a legtöbb ember számára nyűg. Vannak olyan eljárások, amelyek iránt a távolságtartás mint elvi viszony fogalmazódik meg mindenki fejében: ilyen például a büntetőeljárás, amelyben senki nem szeretne részt venni. Más eljárásokban, mint például a polgári eljárásokban az ügy jellegétől függően vagy nyűgként, vagy „büntetésként” értékelik a részvételt az eljárásokban. Mindkét fenti eljárásban jellemző az is, hogy „végszükség” esetén nyúlnak általában a jogkereső polgárok ezen eljárásokhoz. A közigazgatási eljárások azonban ettől alapjaiban különböznek. Gond nélkül le lehet élni egy életet úgy, hogy valaki nem vesz részt büntető- vagy polgári eljárásban. Sőt az a kívánatos, hogy ne is vegyen részt benne. A közigazgatással azonban ezt nem lehet megtenni. Azzal, hogy világra jön egy újszülött, máris egy közigazgatási eljárásban fog közvetve részt venni, hiszen anyakönyvezni kell. Természetesen az élet másik sarokpontján, a halálnál is egy közigazgatási aktus fogja kivezetni az elhunytat az állampolgárok közül. Mindenki használ személyes okmányt, amellyel igazolni tudja magát. Az ilyen okmánnyal való rendelkezés sem választás kérdése, hanem kötelezően, közérdekből rendelkezni kell ilyennel.

Mivel a közigazgatási eljárásban való ügyfélkénti szereplés az élet – állami nézőpontból – szükségképpeni része, ezért az erre vonatkozó szabályokat e jelentőség, e szükségképpeni szerep alapulvételével (tehát nem „csak” figyelembevételével) szükséges megalkotni. Épp ezért az Ákr. kodifikációja során tekintettel voltunk arra, hogy a szöveg ne csak a „szakmának” szóljon, hanem az ügyfelek legszélesebb körének.

2016-ban a Központi Statisztikai Hivatal adatai szerint a 15 év feletti népesség 8 406 037 fő volt. A végzettség szintjére 2016-ból nem rendelkezünk adatokkal, a 2011-es népszámlálás adatai alapján azonban a 15 éven felüli lakosság képzettségével kapcsolatban a következőket állapíthatjuk meg:

  • 8. osztályt el nem végzettek aránya: 4,91%
  • 8. osztályt elvégzett, de érettségivel nem rendelkezők aránya: 48,08%
  • legfeljebb érettségivel rendelkezők aránya: 25,55%
  • legalább érettségire épülő szakképesítéssel rendelkezők aránya: 4,50%
  • főiskolai vagy egyetemi végzettséggel rendelkezők aránya: 16,78%,
  • doktori fokozattal rendelkezők aránya: 0,18%

Mint jól látható, a lakosság legnagyobb arányát a 8. osztályt elvégzettek képezik, ezért egy általánosan használandó eljárási szabályt legnagyobb eséllyel ez a célcsoport fog alkalmazni, mint ügyfél. Ezért a szöveget is úgy kellett megalkotni, hogy azt az általános műveltséggel is meg lehessen érteni.

3. A Ket. fogyatékosságai

A Ket. 2004-es megalkotását többéves szakmai előkészítő munka előzte meg, aminek eredője az Áe. eredendő fogyatékosságainak (pl. ügyféli jogok garanciáinak hiánya), a nem átgondolt módosításokból fakadó hiányosságok orvoslása, a rendszerváltás államszervezeti, tulajdoni és gazdasági változásaiból fakadó új helyzetnek megfelelő szabályok kialakítása, a külföldi ügyfelek számának megnövekedése, a közigazgatási végrehajtással kapcsolatos kérdések, az eljárási bírságok és az eljárási költségek újraszabályozásának igényei voltak.[2]

A Ket. szakmai megbecsültsége már az Országgyűlés általi tárgyalása alatt csorbát szenvedett, azt követően pedig jobbító szándékkal, de egymással össze nem függő módon többször is módosították a hatósági eljárásjogi törvényt. 2008-ban – három évvel hatálybalépése után – a Ket.-et az Országgyűlés már átfogó jelleggel módosította. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény a Ket. alig pár rendelkezését hagyta változatlanul, azzal az indokkal, hogy „egyszerűbbé, gyorsabbá tegye a közigazgatási eljárást”.[3] A gyorsaság és hatékonyság követelménye lényegében majd minden magyarországi közigazgatási reform egyik fő indoka volt. A Ket. 2008. évi módosítása sem adott azonban gyógyírt a magyar közigazgatási eljárásjog betegségeire, így a Ket. megújítása 2010–2014 között végig napirenden volt, amelyre a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium több – eredményét tekintve sikertelen – megoldási javaslatot is kidolgozott.

A jogalkotói türelem 2014-ben fogyott el, akkorra – közel egy évtized sikertelen próbálkozásai után – fogalmazódott meg a gondolat, hogy egy alapjaiban új hatósági eljárási kódexet szükséges alkotni. A megalkotandó új hatósági eljárási kódexszel kapcsolatban a Kormány koncepcionális célként fogalmazta meg az a követelményt, hogy az radikálisan rövidebb legyen, mint a Ket. A „rövidítésnek” kétféle módszerrel sikerült eleget tenni:

  • a nem közvetlenül az általános hatósági eljárásokra vonatkozó szabályoknak az ágazati eljárásokban – esetleg a végrehajtási rendeletekben – való szabályozásával,
  • a kódex rendelkezéseinek kizárólag lényegi szabályokra szűkítésével (tehát a belső eljárási, ügyviteli, működési szabályok elhagyásával).

Tekintettel arra, hogy az új törvény megalkotása során a szöveg szintjén nem merült fel kötöttség, ezért a jogalkotó élhetett azzal a lehetőséggel, hogy az új kódex rendelkezéseit a Ket.-hez képest egyszerűbben, lehetőség szerint az ügyfelek számára is közérthetően fogalmazza meg, akár új terminológia bevezetésével is. Szerkezeti és rendszertani szinten is sikerült érthetővé tenni az Ákr.-t, hiszen az új kódex fő szerepe, hogy zsinórmértékül szolgáljon a hatósági ügy elintézésében, tehát attól a lehető legszűkebb terjedelemben lehessen csak eltérni, és a lehető legtöbb hatósági eljárásban alkalmazandó legyen.

4. Az Ákr. közérthető nyelvezete

Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése az 1615. (2003) számú ajánlásában kérte fel a Miniszteri Bizottságot a jó közigazgatás egységes, átfogó és konszolidált mintaszabályzatának megalkotására. A Miniszteri Bizottság 2007. június 20-án fogadta el a Jó közigazgatásról szóló CM/rec(2007)7. számú ajánlását és függelékét, „A jó közigazgatás kódexe” elnevezésű dokumentumot. Az Ajánlás és a Függelék rendeltetése túlmutat deklaratív jellegű kívánalmak megfogalmazásán, azok olyan minimumkövetelményeket foglalnak magukban, amelyekkel az Európa Tanács tagállamai jogrendszerének összhangban kell lennie. Ezért indokolt volt az új törvény előkészítése során erre is figyelemmel lenni.

Az Ajánlásban megfogalmazott legfontosabb követelmények, elvek – a közérthetőség vonatkozásában – az alábbiak:

  • a hatóságok cselekvéseik során elsősorban (köz)szolgáltatásokat nyújtanak, cselekvéseikkel kapcsolatban útmutatókat – ügyleírásokat – kell megfogalmazniuk, és eljárásaikat észszerű határidőn belül kötelesek befejezni;
  • a jó közigazgatást olyan minőségi jogalkotásnak kell biztosítania, amely célravezető, egységes, könnyen érthető és alkalmazható;
  • a jó közigazgatás a jó kormányzás (good governance) egyik aspektusa, azt nem csupán a jogi eszközök befolyásolják, hanem az a szervezés és az irányítás minőségétől is függ;
  • a jó közigazgatás az alkalmas, a hatóságok számára rendelkezésre álló emberi erőforrásoktól és a közhivatalnokok megfelelő képzésétől függ;
  • a jó közigazgatáshoz való jog követelményei általános jogi eszközökkel megerősíthetők; e követelmények a jog uralmának olyan alapvető elveiből erednek, mint a jogszerűség, egyenlőség, pártatlanság, arányosság, jogbiztonság, észszerű időn belüli eljárás, a részvétel, a magánszféra tisztelete és a hivatalok átláthatósága.

Osztva az Ajánlásban megfogalmazott követelményeket, a kodifikációs munka kezdetén az üres lap elvét követve kezdtünk neki a normaszöveg-tervezet megszövegezésének. Az általános közigazgatási rendtartás kodifikációjánál a közérthetőség és a tömörség két vezérlőelve lebegett mindvégig szemünk előtt.

A közérthetőség több úton is elérhető, több mód is nyitva áll a kodifikátor előtt, ha ezt tűzi ki maga elé, azonban gyakran csak kizárólagos alapon az egyiket választva kívánja azt elérni. Az Ákr.-nél, mivel üres lappal kezdtük a kodifikációt, könnyebb helyzetben voltunk, megtehettük, hogy minden úton, minden aspektus szerint megpróbáljuk a közérthető fogalmazás és szerkesztés elvét végigvinni a törvény kodifikációja során. Ez azt jelentette, hogy a törvény szerkezetét is – igazodva természetesen a kialakult hatósági eljárásjogi dogmatikához – szabadon állapítottuk meg, értve itt a szerkezeti egységek szintjét, tagolását és sorrendjét. Mivel kódexet alkottunk, az eljárásjogi jogintézmények meghatározását is megadhattuk a regiszterhez illeszkedő nyelvezettel.

1. Közérthetőség a szerkezet szemszögéből

Szerkezeti egységek szintjén a törvény fejezetekre oszlik (összesen 12-re), könyvekre való tagolás – noha a hatósági eljárásjog három részből álló (alap-, jogorvoslati és végrehajtási eljárás) tagolása amúgy lehetővé tenné – nem merült fel a kodifikáció során. A fejezet, mint legmagasabb szerkezeti egység meghatározása egyszerűen abból fakadt, hogy a rövid terjedelmet túlfeszítette volna magasabb szerkezeti egység használata. A fejezeti felosztás alapvetően nem változott a Ket.-hez képest, hiszen az is egy hipotetikus eljárás időbeli sorrendjét követte le, aminek fenntartása épp a közérthetőség miatt indokolt volt.

Az alcímek vizsgálata érdekesebb képet mutat. Az alcímek megfogalmazásánál a legfőbb jogintézmények szerinti elkülönítést vettük alapul, amely egy önálló jogág eljárási törvényénél nagyszámú szerkezeti egységre való felosztást eredményez. Az Ákr. ezért 82 alcímet tartalmaz, amiből az is következik, hogy egy alcímben átlagosan kevesebb, mint két szakasz található. E részletező felbontás nem feltétlenül szerencsés akkor, ha a szakaszok is címet kapnak egy törvényben. Az Ákr.-ben ezért gyakran előfordul, hogy az alcímek és a bennük rejlő egyetlen szakasz ugyanazt a címet viseli, ami sokszor feleslegesnek és „csúnyának” tűnhet:

„16. A támogató

 

32. § [A támogató]”

 

Jobb esetben az alcímben található szakaszcím nem egyezik teljesen, aminek a rész-egész viszonnyal kapcsolatos információtartalma van, ezzel is érthetővé téve az olvasónak a különböző jogintézményeket:

 

„IV. FEJEZET
A HATÓSÁG DÖNTÉSEI

42. Határozat és végzés

80. § [A döntés formái]”

A szakaszok címezése idegen a (közelmúlt) magyar kodifikációs hagyományaitól. Ezt a megoldást az új Ptk. hozta be, külföldi (német) mintára. A szakaszok címezése azonban a régi, középkori törvényhozási gyakorlatunkban már létezett, hiszen a törvények legtöbb esetben évenként gyűjtötték össze a kiadott rendelkezéseket, amelyeket cikkekbe (ami a mai szakasszal egyenértékű) írtak, ezek lettek a törvénycikkek. A § jel, ha megnézünk egy középkori törvényt, még inkább a bekezdést jelöli, nem ez töltötte be az alapvető szerkezeti egység szerepét. Ez a technika azonban a 18. század során kiveszett a kodifikációs hagyományból, pontosabb más irányba indult el, és a 19. század elejére kialakult a ma is velünk élő gyakorlat a jogszabályok tagolására.

A kodifikáció során alapvetésnek tartottuk azt, hogy minden rendelkezés egy szakaszba kerüljön és a szakaszokon belüli szerkezeti egységek száma sehol ne haladja meg az öt részegységet. Az „ötbekezdéses” szabály régi magyar kodifikációs hagyomány, amely az utóbbi évtizedekben kiveszni látszik a gyakorlatból, holott a nem jogvégzett olvasókat, ügyfeleket egy jogszabály eredeti megismerésétől az ilyen technikai, a jóízléssel ellentétes szerkesztéssel lehet teljesen megfosztani, hiszen ránézésre is csak annyit sugall magáról az ilyen szabály, hogy bonyolult.

Ha megvizsgáljuk az Ákr.-t, láthatjuk, hogy egy szakaszon belül a „főszabály – kivétel – kiegészítés” szerkezeti felosztást követi a bekezdések tartalma, például az Ákr. 79. §-ában, amely a hatósági tanúról rendelkezik:

Főszabály: „(1) A hatóság a biztosítási intézkedés alkalmazása során, szemlénél, lefoglalásnál és hatósági ellenőrzésnél hatósági tanút vehet igénybe, aki az eljárási cselekmény során történt eseményeket és az általa tapasztalt tényeket igazolja. Hatósági tanúként való közreműködésre senki nem kötelezhető.”

Kivétel: „(2) Nem lehet hatósági tanú az ügyfél, az ügyfél hozzátartozója vagy képviselője, az eljáró hatósággal közszolgálati, illetve egyéb munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló személy és az eljárási képességgel nem rendelkező személy.”

Kiegészítés: „(3) Az eljárási cselekmény előtt a hatósági tanút a jogairól és kötelességeiről fel kell világosítani. A hatósági tanú a tanú költségeinek megtérítésére vonatkozó szabályok szerint jogosult költségtérítésre.

(4) A hatósági tanút az eljárási cselekmény során tudomására jutott tényekre, adatokra nézve titoktartási kötelezettség terheli, amely alól az eljáró hatóság, a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság (a továbbiakban: másodfokú hatóság) vagy bíróság az ügy tárgyát érintő tényekre, adatokra, körülményekre nézve felmentheti.”

Az „ötbekezdéses” szabálytól összesen 14 helyen tér csak el az Ákr. Érdemes összevetni a Ket. jelenlegi állapotával. Az ilyen, Ket.-es irányú eltérések egyetlen helyen szembetűnőek, a függő hatályú döntésről szóló 43. §-nál, ahol a törvény 12 bekezdésben rendelkezik e jogintézményről, 13. bekezdésként pedig a teljes eljárásról a törvény. A Ket.-hez való hasonlóság nem a véletlen műve, ugyanis ez a jogintézmény nem szerepelt az Ákr. koncepciójában, a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2015. évi CLXXXVI. törvény iktatta be a Ket. szabályai közé és a gyakorlati alkalmazhatósága miatt került be időközben az Ákr. rendelkezései közé, szinte változatlan formában.

Az „ötbekezdéses” szabályt analóg módon alkalmaztuk a felsorolásokra is, ugyanis hiába engedi meg a Jszr. azt, hogy akár több mint tizenöt elemű felsorolást is alkalmazhasson a jogalkotó, nem feltétlenül szerencsés visszaélni a jogszabályszerkesztés adta lehetőségekkel ez esetben sem. Éppen ezért az Ákr. egy felsorolás kivételével legfeljebb hat vagy hét pontban alkalmazza a pontok szerinti tagolást. Az egyetlen kivételt az önállóan fellebbezhető végzések jelentik, ez esetben viszont a szűkítés vagy a további tagolás éppen a közérthetőség ellen hatna, hiszen így megbomlana a jogorvoslat szempontjából kiemelkedően fontos döntéstípusok egy helyen való áttekintésének lehetősége.

A közérthetőség szerkezeti és tartalmi, szövegezési szempontú megvalósítása nem minden esetben választható el tisztán. Az Ákr. szövegezése során az egy jogintézményről szóló szakaszoknál elkerülhetetlenül előfordul a törvény kódex jellege miatt, hogy a különböző jogintézmények tartalmi szempontú felosztását – igazodva a közigazgatási eljárásjogi dogmatikához – is közérthető formában, elkülönítve, azonban mégis egy helyen kell szerepeltetni. Erre az egyik legjobb példát az abszolút és relatív tanúzási akadályok megjelenítése mutatja, amely a tanúra vonatkozó általános szabályokról szóló 66. § (2) és (3) bekezdésében az alábbiak szerint szerepel:

„(2) Tanúként nem hallgatható meg

a) az, akitől nem várható bizonyítékként értékelhető vallomás,
b) védett adatnak minősülő tényről az, aki nem kapott felmentést a titoktartás alól.

(3) A tanú a vallomástételt megtagadhatja, ha

a) bármelyik ügyfél Ptk. szerinti hozzátartozója (a továbbiakban: hozzátartozó),
b) vallomásával saját magát vagy hozzátartozóját bűncselekmény elkövetésével vádolná,
c) a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló törvény szerinti médiatartalom-szolgáltató (a továbbiakban: médiatartalom-szolgáltató), vagy vele munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban álló személy – a jogviszonya megszűnése után is –, és a tanúvallomásával a számára a médiatartalom-szolgáltatói tevékenységgel összefüggésben információt átadó személy kilétét felfedné, vagy
d) diplomáciai mentességben részesülő személy.”

Egy másik közös kapcsolódási pont az ún. értelmező rendelkezések köre, amelyet az Ákr. tudatosan nem alkalmaz. Az értelmező rendelkezések használata felmerült a kodifikáció korai szakaszában, azonban mérlegelve a használatával járó előnyöket és hátrányokat, végül nem kerültek a törvény szövegébe. Az értelmező rendelkezések hasznosak, ha a köznyelvi jelentéstől eltérő fogalmakat használ gyakran a törvény. Ilyen például a Ptk. is, amely a köznyelvi jelentéstől eltérően használja a vagyontárgy fogalmát, és annak fogalmát megadja a 8:1. § (1) bekezdés 5. pontjában. Sajnos, azonban amíg a több mint ezer szakaszból álló Ptk. esetében az értelmező rendelkezések számát alacsonyan lehetett tartani, addig egy ágazati érdekeknek kitett, a jogszabályok több mint felét felölelő közigazgatási jogi törvénynél korántsem volt meg arra az esély, hogy az értelmező rendelkezések használata esetén a későbbi módosításokkal ne bővüljön valóságos szótárrá egy ilyen szerkezeti egység. Számtalan elrettentő példa született az értelmező rendelkezések helytelen használatára az elmúlt években, amelyek döntő többsége a közigazgatási jogi jogszabályokban található meg. Így olyan fogalmakat is sikerült értelmező rendelkezésben szerepeltetni, mint például a hét, amely – ha nem tudná az olvasó – „a munkavégzés helye szerinti helyi időszámítás szerint, hétfő 00:00 órától vasárnap 24:00 óráig terjedő időszak” [a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 18/B. § f) pontja]. Az Ákr. azzal a megoldással, hogy szakaszcímeket használ, gyakorlatilag minden rendelkezéséhez egyben értelmező rendelkezést is csatol, hiszen ezek a jogintézmények megnevezését hordozzák, és kellő tömörséget biztosítanak a fent is említett ötbekezdéses szabály révén a közérthető értelmezéshez.

2. Közérthetőség a szövegezés szempontjából

Az Ákr. kodifikációja során a szövegezés szintjén is törekedtünk a közérthető fogalmazásra. Ezt a megfelelő és közérthető(bb) terminológia alkalmazásával, valamint az egyszerű és világos mondatszerkesztéssel igyekeztünk megvalósítani.

A jogi szakmára jellemző nyelvi elkülönülési igény miatt a magyar nyelven belül is önálló jogi nyelv jött létre úgy, ahogy más nyelvek esetén is. Ez természetesen magával hozta azt a jelenséget is, hogy a jogi nyelv eltávolodott a magyar köznyelvtől. A távolodás szükségszerű, de korántsem támogatandó irány, ugyanis a jogi nyelv társadalmi jelentősége nem vethető össze más hivatások, szakmák saját nyelvezetével, hiszen a jogi nyelv kiemelkedő szerepet játszik a társadalmi viszonyokkal kapcsolatban. Ezt az elvi álláspontot követve a kodifikáció során a jogi nyelvhasználattal összefüggésben elhatároztuk, hogy idegen (főleg latin) eredetű szavakat, kifejezéseket nem fog az Ákr. tartalmazni, és igyekszünk a terminológiát is a dogmatikai, tankönyvi fogalmaktól – amennyire az lehetséges – megtisztítani.

Idegen eredetű kifejezések bőven találhatóak a magyar jogi szaknyelvben, ami annak köszönhető, hogy a közélet nyelve az államalapítástól kezdve a latin volt. Ebből következően a jogi nyelvünk kialakulása során is a latin jogi nyelv terminológiai kincsét tettük magunkévá, amelyet a magyar jogtudomány kialakulásával kezdődően a német jogi szaknyelv terminológiájával egészítettünk ki. A nyelvújítástól, a 19. század során az önálló magyar jogi szaknyelv megteremtése kiemelt szerepet kapott a jog és a nyelv művelői között, az első magyar jogi szótárak megalkotásához a magyar megfelelőt is igyekeztek megtalálni. Ennek két útja volt: vagy a köznyelvben élő vagy a korábbi magyar jogi nyelvben megtalálható formáját jelölték meg szinonimaként, vagy tükörfordítással alkottak új kifejezést.

E régi hagyományt követve, az elmúlt évtizedekben a hatósági eljárásjogba került idegen eredetű szavak kigyomlálásával alkottuk meg a törvény szövegét. Mint fent is írtam, a közigazgatási jog kiemelt társadalmi szereppel bír, ezért nagy szükség van arra, hogy a terminológiáját a köznyelv irányába közelítsük. Szemben az új, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvénnyel, a szankció szót nem használja az Ákr., holott számos ágazati joganyagban előfordul, mivel a jogkövetkezmény – megjelölve, hogy miből következik (pl. a mulasztás jogkövetkezménye) – közérthetően is lefedi azt a kört, amit a jogalkotó gondolt. A terminológiai változtatások, „köznyelvesítés” során a hagyományos, régi magyar jogi nyelv szókincsét, gazdagságát használtuk éltető forrásként. Ezt leginkább a törvény címében szereplő „rendtartás” kifejezés példázza, amelyet az Ákr. előtt egyedül a polgári perrendtartás tartott életben a három nagy eljárási törvény közül. Szintén e gondolat megvalósítását jelentette a „sommás” eljárás terminológiájának bevezetése, ami egy új jogintézmény, a német „nichtförmliche Verfahren” magyar jogba való átültetése, elkeresztelésekor mégsem az egyszerűbbnek tűnő tükörfordítást választottuk.

A bonyolult, körülírással megfogalmazott terminológiát is igyekeztünk egyszerűbbé, kifejezőbbé és közérthetőbbé tenni. A „kérelem” érdemi vizsgálat nélküli elutasítása helyett egyszerűbb és kifejezőbb a „visszautasítás” fogalmának használata, hiszen ez egy szóban, érzékletesebben fejezi ki a jogintézmény funkcióját. Szintén az egyszerűsítést szolgálta az a megoldás, hogy a „saját maga” kitételt elhagytuk a törvényszövegből és helyette toldalékos formával váltottuk azt ki (megjegyzendő, hogy a „saját” szó el is hagyható a szerkezetből, hiszen semmit nem tesz hozzá a „maga” szó jelentéséhez):

„88/A. § (1) A hatósági ellenőrzés hivatalból vagy – ha azt törvény vagy kormányrendelet nem zárja ki vagy nem korlátozza – az ügyfél kérelmére indul meg. Az ügyfél csak saját maga hatósági ellenőrzés alá vonását kérelmezheti” (Ket.).

„(2) Hatósági ellenőrzését az ügyfél is kérheti, kivéve, ha

a) a kérelem benyújtásának időpontjában a hatóság előtt arra vonatkozóan hatósági ellenőrzés, vagy az alapján eljárás van folyamatban,
b) a hatóság az ügyfélnél egyébként folyamatosan lát el ellenőrzési feladatot,
c) törvény kizárja, vagy
d) a hatóság ugyanazon ügyfél kérelmére az újabb kérelem benyújtását megelőző egy éven belül lefolytatott ellenőrzése során jogsértést nem tárt fel, kivéve, ha a kérelem benyújtására az ellenőrzés lefolytatását követően felmerült ok vagy körülmény miatt kerül sor” (Ákr. 100. §).

Természetesen a jogi szaknyelv által megkövetelt pontosság és a más jogágakkal közös szókincs nem teszi lehetővé, hogy minden fogalmat ilyen revízió alá vonjon a kodifikátor. A jogerő azonban, amely a német Rechtskraft tükörfordítása, a Ket. szerinti állapotához képest fogalmi revíziót igényelt. Az Ákr. azzal, hogy a jogorvoslati rendszer teljes reformját hajtja végre, és a közigazgatási eljárások általános, rendes jogorvoslatává a közigazgatási szerven kívüli közigazgatási bíróság előtti közigazgatási pert teszi, egyszerűbbé teszi az ügyfelek számára a jogorvoslat és a végrehajthatóság megértését saját ügyükben. Sajnos, a jelenlegi értetlenséget csak erősíti az a tény, hogy az ún. alaki és anyagi jogerő fogalma – tudományos fogalom lévén – nehezen érthető mind az ügyfelek, mind az ügyintézők számára. Ezért osztva a német közigazgatás-tudomány egyöntetű álláspontját, amely különbséget tesz bíróság döntéséhez kapcsolódó jogerő (Rechtskraft) és a közigazgatási hatósági döntéshez kapcsolódó ún. Bestandskraft között, az Ákr. szakított a közigazgatási jogerő fogalmával. Az anyagi jogerő (tehát a döntés megtámadhatatlansága és megváltoztathatatlansága) ugyanis kizárólag a bíróság döntéséhez kapcsolódhat. Összhangban tehát a közigazgatási perrendtartással, az Ákr. a jelenlegi (alaki) jogerő helyett a döntés véglegessége fogalmat használja, kifejezésre juttatva, hogy a végleges döntés a hatósági eljárás befejezése, azt már a hatóság nem módosíthatja, abból jogok és kötelezettségek fakadnak, tehát a hatóság döntési joga tekintetében véglegesnek minősül. Véleményünk szerint így az ügyfelek szempontjából a végleges döntés érthető fogalomként megnyugtatóan fog hatni, míg a jogerő, amely amúgy tükörfordítás lévén önmagában egy értelmetlen fogalom, a köznyelvbe is beépült formájában, a bírósági döntésekhez kapcsolódva fog a későbbiekben megjelenni a közigazgatási eljárásokban.

A jogerő fogalma mellett az Ákr. az elmúlt években felmerült tapasztalatok alapján a Ket.-hez képest jelentős egyszerűsítést végzett el a végrehajtható döntések meghatározásakor tartalmi, szövegezési szempontból is. Az Ákr. szakított a részletező, minden esetet nevesítő szabályozási gyakorlattal, ami azt eredményezte, hogy bár a Ket. hatálybalépése óta időről időre bővült a végrehajtható döntések köre, a jogalkalmazás mégis rendszeresen elbizonytalanodott a konkrét döntése végrehajthatóságát vizsgálva.

A Ket. szabálya: 126. § (1) A hatóság döntése végrehajtható, ha

a) pénzfizetésre, továbbá meghatározott cselekményre vagy magatartásra irányuló kötelezettséget állapít meg, a döntés jogerőre emelkedett, és a teljesítésre megállapított határidő vagy határnap (a továbbiakban együtt: határidő) eredménytelenül telt el,
b) a tűrésre vagy valamely cselekménytől vagy magatartástól való tartózkodásra irányuló kötelezettséget megállapító döntés jogerőre emelkedett, és az ügyfél a kötelezettséget – a végrehajtáshoz való jog elévülési idején belül – megszegte,
c) a döntés fellebbezésre vagy végrehajtás felfüggesztése iránti kérelemre tekintet nélküli végrehajtását, vagy biztosítási intézkedésként való alkalmazását rendelték el,
d) a teljesítési határidőt nem tartalmazó döntés jogerőre emelkedett.

(2) Az (1) bekezdés rendelkezéseit megfelelően alkalmazni kell a hatóság által jóváhagyott egyezségben vállalt és a hatósági szerződésből eredő kötelezettségekre is.”

Az Ákr. szabálya: 132. § [A végrehajtható döntések]

Ha az ügyfél a hatóság végleges döntésében foglalt kötelezésnek nem tett eleget, az végrehajtható.”

Az Ákr. generálklauzulája[4] nemcsak lefedi a Ket.-ben meghatározott valamennyi esetet, hanem a jövőben felmerülő esetekre is megnyugtató választ ad. E rendelkezés a maga egyszerű, és könnyen érthető formájából okszerűen következik, hogy a végrehajthatóság feltétele a kötelezett (önkéntes) teljesítésének elmaradása. A kötelezett teljesítésének elmaradása pedig mindazt a mulasztást vagy cselekvést jelenti, amely a döntés rendelkező részében meghatározott kötelezettséget megszegi. Mindezt tizennégy szóban is meg lehet szövegezni, indokolatlan tehát valamennyi lehetséges esetet (határidő, vagy határnap elmulasztása, tartózkodásra kötelezés megsértése stb.) tételezni egy jogszabályban.

A közérthető megfogalmazásnak nemcsak a szavak szintjén van jelentősége, hanem a mondatszerkesztésnél is. Az Ákr. kodifikációja során kifejezetten ügyeltünk arra, hogy legfeljebb három tagmondatból álló mondatokat szövegezzünk meg, mivel a háromnál több tagmondatból álló mondatok a többszöri logikai áttétel, vagy kapcsolódás miatt könnyen érthetetlenné válnak. A mondatszerkesztésnél követett másik alapvetés azt a célt tűzte ki, hogy ha feltételhez köti a törvény valamely cselekmény elvégzését, azt mindig a „feltétel – következmény” logikai kapcsolatban, „ha…, (akkor) …” szövegezéssel történjen. Például a döntés módosításáról vagy visszavonásáról szóló 120. § (1) bekezdése a következőt írja le:

Feltétel: „Ha a hatóság megállapítja, hogy a másodfokú hatóság, a felügyeleti szerv vagy a közigazgatási bíróság által el nem bírált döntése jogszabályt sért,”

Következmény: „a döntését annak közlésétől számított egy éven belül, legfeljebb egy ízben módosítja vagy visszavonja.”

Ez a Ket. rendelkezései is sokszor ilyen formában jelennek meg, azonban a gyakori módosítások, és a különböző tárcák különböző kodifikációs gyakorlata miatt ez a fajta mondatszerkesztés esetlegessé válik:

„(3) Az (1) és (2) bekezdés esetén a lefoglalt dolog akkor értékesíthető, ha a hatóság felhívásától számított öt napon belül a lefoglalt dolog kiadása iránt senki nem jelentett be jogos igényt” (Ket. 50/D. §).

„(2) Ha a hatóság felhívását követő három hónapon belül a dolog kiadása iránt nem jelentettek be jogos igényt, a zár alá vett dolog értékesíthető” (Ákr. 110. §).

5. További feladatok a közérthető közigazgatás megteremtéséhez

A jó jogalkotás önmagában nem eredményez jó jogalkalmazást, csupán segítséget nyújt a hatósági munka elvégzéséhez. 2015 óta a világos beszéd blog és a 444.hu hírportál közös projektjeként létrehozta a VILÁGOS?!? díjat. Ebben keresik a legérthetetlenebb magyar szöveget, amelyben mindig terítékre kerül a közigazgatás szóhasználata.[5] Vélhetően a problémát e cikk olvasói sem most fedezik fel, hiszen legyen akár jogász vagy nem jogász végzettségű az olvasó, nagy valószínűséggel találkozott már érthetetlen, „hivatali nyelven” írott dokumentumokkal.

Visszatérő probléma, hogy miért is kell egy egyszerű függő hatályú döntés sablonját többoldalnyi terjedelemben leírni, vagy egy jegyzőkönyv olvasása során miért csak a 3. oldaltól lehet megismerni az eljárási cselekmény során történt eseményeket.

Az ügyfelek általában nem a jogszabályokból tájékozódnak, hanem az interneten is fellelhető ügyleírásokból, mint amilyen a következő, az óvodáztatási támogatással kapcsolatos tájékoztató:

„Rendszeres óvodába járásnak minősül, ha

  • a gyermek az óvodai nyitvatartási napokon naponta legalább hat órát az óvodában tartózkodik, és
  • a szülő által a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 20. §-a (2) bekezdésének a) pontja szerint igazolt és az igazolatlanul mulasztott napok száma együttesen nem haladja meg a munkanapokra eső óvodai nevelési napok huszonöt százalékát. A mulasztásból tíz napot július–augusztus hónapokban a huszonöt százalék megállapításánál figyelmen kívül kell hagyni.”[6]

„A kérelemben a gyermek szülői felügyeletet gyakorló szülőjének nyilatkoznia kell arról, hogy gyermekének hároméves koráig legfeljebb az iskola nyolcadik évfolyamán folytatott tanulmányait fejezte be sikeresen, kivéve, ha korábban erről a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény végrehajtásáról szóló 20/1997. (II. 13.) kormányrendelet (sic!) 7. számú melléklete szerint már nyilatkozott.[7]

Kétséges, hogy a legfeljebb nyolcadik évfolyamot elvégzett ügyfél ezzel a tájékoztatóval bármilyen segítséget is kap.

Mivel a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény és az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény előkészítésével összefüggő egyes feladatokról szóló 1352/2015. (VI. 2.) Korm. határozat 6.2. alpontjában a Kormány csak azt határozta meg, hogy az igazságügyi miniszternek gondoskodnia kell – a Miniszterelnökséget vezető miniszternek, valamint az egyetemi jogi karok dékánjainak és a Nemzeti Közszolgálati Egyetem rektorának bevonásával – az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvénytervezet hatálybalépéséből eredő feladatok ellátására történő felkészülés érdekében a hatósági feladatokat ellátó tisztviselők képzéséről, ezért az iratminták „frissítése” a jogalkalmazók feladata marad, amelyet a fenti példák és az olvasó által is ismert gyakorlat alapján valószínűleg nem a közérthetőség elsődlegessége alapján fognak végrehajtani.

 

 

Pátkai Nándor
szakmai főtanácsadó, Igazságügyi Minisztérium

 


A szerző a PPKE-JÁK PhD-hallgatója és a Közigazgatási Jogi Tanszék megbízott oktatója, az Igazságügyi Minisztérium Jogszabály-előkészítés Összehangolásáért és Közjogi Jogalkotásért Felelős Helyettes Államtitkárságának szakmai főtanácsadója, az általános közigazgatási rendtartás kodifikációs munkacsoportjának tagja.

[1] http://www.staff.u-szeged.hu/~capitul/analecta/trip_hung.htm (a letöltés ideje: 2017. május 22.)

[2] PATYI András: A közigazgatási hatósági eljárás mai rendjének kialakulása Magyarországon In: PATYI András (szerk.): Hatósági eljárásjog a közigazgatásban. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2012. 50–54. o.

[3] Uo. 54. o.

[4] A generálklauzula („általános záradék”) olyan, egy helyen megfogalmazott kiegészítés, amelyet minden, a hatókörébe tartozó szabályhoz hozzá kell érteni. Így pl. a „jóhiszemű joggyakorlás” kötelezettsége vagy a „joggal való visszaélés” tilalma hozzáértendő a Ptk. mindegyik jogosultságot biztosító rendelkezéséhez. (A szerk.)

[5]  https://444.hu/2015/09/25/vilagos-2015 (a letöltés ideje: 2017. május 22.); https://444.hu/2016/10/07/vilagos-2016-itt-vannak-a-legerthetetlenebb-magyar-szovegek (a letöltés ideje: 2017. május 22.)

[6] http://paty.hu/Plugins/DocumentStore/index.php?view=download&f=4174 (a letöltés ideje: 2017. május 22.) (Kiemelésem tőlem – A szerző)

[7]  Uo. (Kiemelésem tőlem – A szerző)