Kattintson a Fullscreen ikonra , ha a folyóiratot nagyobb méretben kívánja olvasni!

 

A 2014–2018-as kormányzati ciklus prioritásai között szerepelt a nagy eljárási kódexek újraalkotása. A polgári perrendtartás (Pp.), a büntetőeljárásról szóló törvény (Be.), a közigazgatási perrendtartás (Kp.) és az általános közigazgatási rendtartás (Ákr.) kodifikációja nagyjából párhuzamosan zajlott, ami az egyes eljárási szabályok közötti szabályozási, fogalmi és terminológiai koherencia szempontjából izgalmas kérdéseket vetett fel. Az új kódexek terminológiai problémáiról a közigazgatási perrendtartás kodifikációs munkájának vezetőjét, Rozsnyai Krisztinát, és az általános közigazgatási rendtartás kodifikációs munkájának vezetőjét, Hajas Barnabást kérdeztem.

Láncos Petra (L. P.): Hogyan sikerült biztosítani az eljárási szabályozás kódexeken átívelő koherenciáját? Volt egyeztetés az egyes kodifikációs csapatok között?

Rozsnyai Krisztina (R. K.): A közigazgatási perrendtartásról szóló törvény és az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény előkészítésével összefüggő egyes feladatokról szóló 1011/2015. (I. 22.) Korm. határozat és az 1352/2015. (VI. 2.) Korm. határozat az Ákr. és a Kp. kodifikációját támogató kodifikációs bizottságokat állított fel, ezek egyenként kb. 20 fővel működtek. Ezekben is tanácskoztunk valamennyit, de az operatív munkát végző „kisbizottságok” szintjén sokkal többször ültünk össze egy-egy jogintézményt, terminus technicust átrágni. Folyamatosan és sokat kellett egyeztetni, hiszen elvileg ugyanazt a logikát és terminológiát kellett használnunk. A Kp. kodifikációja során ráadásul nemcsak az Ákr. alakulására, hanem a Pp. kodifikációs folyamatára is figyelnünk kellett. Nem is biztos, hogy utóbbi esetben egyeztetésnek hívnám ezt, inkább úgy mondanám: néztük, hogy a Pp.-sek mit, hogyan neveztek el, hiszen hajszálnyival előrébb tartottak nálunk. Hasznos volt az is, hogy a kisbizottságok is vegyes szakértelemmel működtek, így például a Kp. kisbizottságában is volt polgári perjogász szakértőnk (Kengyel Miklós és Köblös Adél), ez terminológiai szempontból roppant hasznos volt. De kérdeztük a minisztériumban is egymást: amikor például a „Felek” fejezetet írtuk, megkérdeztük a Pp. kodifikátorait, hogyan nevezzük azt az esetet, amikor a bíró elrendeli, hogy egy személynek részt kell vennie a perben. A perbeállítás lett végül az a hasonló intézmény, amit mi a Kp.-ba át tudtunk venni a további alperes, illetve az érdekelt perbeállítására.

L. P.: A jogszabály szövegezésnél mikor van értelme a terminológiai „közelítésnek”, és mikor kell jelezni, hogy egy másik jogintézményről van szó?

R. K.: Azért lett például érdekelt a Kp.-ban a harmadik fél beavatkozó helyett, mert hangsúlyozni akartuk, hogy egészen más pozíciója van az eljárásban, mint a beavatkozónak a polgári perben. Az érdekelt terminus technicus melletti döntés ezen túl is hosszú folyamat volt, mert meg kellett bizonyosodnunk arról, hogy sikerül az elhatárolás, de nem is okozunk az új kifejezéssel zavart. Megnéztük, hogy alig van jogszabály, amely használná az érdekelt kifejezést, inkább az érintett kifejezéssel találkoztunk. Ami szembetűnő újítás a Kp.-ban, az a védirat, amit szándékosan nem ellenkérelemnek nevezünk, hiszen megjelenik benne a védekezés eleme, és az már csak véletlen egybeesés, hogy így nevezte ugyanezt az intézményt az 1896. évi XXVI. tc. Volt szó arról, hogy lesz a Kp.-ban egy szűrővel működő jogorvoslat, amit éppen azért nem fellebbezésnek, hanem fellebbvitelnek hívtunk volna, hogy kitűnjön belőle ugyan a jogorvoslati funkció, de egyben elhatároljuk a fellebbezéstől. És most, hogy erről beszélünk, merült fel bennem, hogy a felülvizsgálatot sem kellett volna felülvizsgálatnak nevezni a Kp.-ban, mert olyan markáns különbségek vannak a Pp. felülvizsgálati eljárásához képest, hogy esetleg (magyartalanul) revíziónak kellett volna hívni.

Hajas Barnabás (H. B.): Arról is voltak viták, hogy el kell-e határolni egymástól a módosítás, megváltoztatás fogalmait. Közigazgatási jogászok számára egyértelmű, hogy módosítani a döntést az tudja, aki meghozta, megváltoztatni – már csak a műveltető igéből fakadóan is – csak külső fórum tudja.

R. K.: Ebből a szempontból a közigazgatási eljárásjogi nyelvezet azt kell hogy mondjam, hogy fejlettebb. Sokan nem értették, hogy a hatályon kívül helyezés helyett miért a megsemmisítés kifejezést használja a Kp., de ennek is megvan az oka. Hatályon kívül ex nunc helyezünk döntést, ehhez képest a közigazgatási perben főszabályként ex tunc hatállyal kell kiküszöbölni a jogsértést, tehát meg kell semmisíteni a döntést, a hatályon kívül helyezés pedig megmarad a kivételes, nem a határozat meghozatalára visszamenőleges hatályú, ex nunc és a pro futuro esetekre.

H. B.: Igen, azt ne felejtsük el, hogy hiába „vesz kölcsön” sok szabályt a Kp. a Pp.-től, ennek csupán normatakarékossági oka van. Vagyis ezek a kölcsönzött szabályok autonóm normák, azokat továbbra is a Kp.-s fogalomrendszernek és logikának megfelelően kell alkalmazni.

R. K.: A Kp.-re összességében kevés figyelem szegeződött, elsősorban a formálódó Pp.-t és Ákr.-t figyelte mindenki. Így például tulajdonképpen egymagam döntöttem arról, hogy mintapernek hívjuk a Kp.-ban a tömeges perek vitelét megkönnyítő jogintézményt a német „Muster­verfahren” alapján. Nem tűnt helyesnek ugyanis az angol „modell” szót átültetni, de utólag talán a mintaper kifejezés sem találó, mert esetleg mégis a modellperhez hasonlóan azt sugallja, hogy egy pert kiveszünk és végigfuttatunk. Pedig nem erről van szó, csak mintaként használjuk a tömegével érkező, azonos jogi alapon, és azonos vagy hasonló ténybeli alapokon nyugvó perek egyszerűbb kezelésére.

L. P.: Azt leszögezhetjük, hogy az új eljárási kódexeket erősen inspirálták a német megoldások?

H. B.: Az Ákr.-re és Kp.-re ez mindenképpen igaz, ugyanakkor szemben a német megoldással, nem a közigazgatás cselekvése, hanem a közigazgatási ügy áll az Ákr. fókuszában. Ezzel együtt az Ákr. német mintára egy nagyon fontos fogalmi tisztítást végzett el a tényerő és jogerő megkülönböztetésével: így lett a korábban jogerősnek titulált közigazgatási döntés végleges, fenntartva a jogerős jelzőt a bírói döntéseknek. Ez végül sikeresen átment a magyar gyakorlatba. Ugyanakkor a tényerőt nem tudtuk tükörfordítással áttenni magyarra, a német „Bestandskraft”-ra magyarul a véglegesség kifejezést választottuk.

R. K.: A Kp.-ban pedig a magyar jogban eddig nem létező fogalmakat kellett kreálnunk, mint amilyen aközigazgatási tevékenység és közigazgatási cselekmény; előtte csak a határozatot és – elsősorban az elméletben – az aktust használtuk. Körülnéztem, és rátaláltam a spanyol megoldásra, mely német ihletettségből az aktus helyett „actuación”-ról beszél, ebből lett a magyar közigazgatási tevékenység fogalom. Az ügy és a vita foglalt volt, az aktus pedig szűkebb értelmű, így ez – illetve a cselekmény – vált központi fogalmunkká.

L. P.: Fiatalok ezek az eljárási törvények, de van már visszajelzés olyan fogalomról, ami nem bizonyult sikeresnek?

R. K.: Olyat tudok mondani, ami nem ment át a gyakorlatba. Fontos törekvés volt, hogy szűnjön meg a „közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti eljárás” fogalom, mert a felülvizsgálat kifejezés itt nagyon zavaró. Utánanéztem: a nyolcvanas évekig megtámadás szerepelt a jogszabályban, de valaki akkor végigvitte, hogy a jogszabályokban felülvizsgálat szerepeljen. Mi ezt igyekeztünk a salátatörvénnyel következetesen mindenhonnan kiirtani, de a bírók klaviatúrájába ez valamiért még nem ment át: most is rendre ezzel a kifejezéssel írják le a megtámadási és általában a közigazgatási pereket a bírósági határozatokban, pedig annak már nyoma sincs a törvényben. Úgy általában is, mintha még egy átmeneti időszakban lennénk, ahol a bírók a régi Pp. XX. fejezete és a Ket. (A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól) alapján járnának el. Ugyan alkalmazzák a Kp. rendelkezéseit, de régi Pp.-s tartalommal. Hasonlóképpen igyekeztünk tekintettel lenni a Szabálysértési törvényre, a szabálysértés fogalma helyett a szabályszegés fogalmat használni – ez sem tűnik sikeresnek. Ugyanakkor az azonnali jogvédelem fogalomrendszere mintha ki tudta volna már szorítani a végrehajtás felfüggesztése fogalmat valamelyest.

H. B.: A hatóságot, bíróságot sokszor viszi a lendület és automatikusan úgy alkalmazzák a szabályokat, mintha azok Ket.-es rendelkezések lennének, pedig az Ákr. már mást mond. Hogy miért? Az Ákr.-hez kapcsolódó vizsgálatok során kiderült, hogy azért, mert a hatóság „megszokta”, mert „mindig is így csinálta”.

R. K.: Lehet, hogy van abban valami, hogy az újabb jogi megoldásokra minden esetben más terminusokat kellett volna alkalmaznunk. Teljes terminológiaváltás esetén az eljáró hatóság, bíró talán jobban megnézi azt az új szabályt és megérti, hogy itt egészen másról van szó, mint az előző törvényben. Az azonnali jogvédelem mint jogintézmény nagyon jól átment a gyakorlatba, akárcsak az érdekelt. Talán az új jogintézmény bája teszi, hiszen nem kapcsolódik hozzá korábbi gyakorlat, nincs semmilyen áthallás – ezekre mintha jobban odafigyelnének a jogalkalmazók. Megint csak a védiratot tudom példának hozni: sokak szemét szúrta ez az új kifejezés, de a normatartalom nagyon szépen átment a gyakorlatba.

H. B.: A modern labdarúgásra mondják, hogy nagyrészt automatizmusokon alapul: aki 14 éves koráig nem tanulja meg ezeket, abból nem lesz profi focista. A jogalkalmazásban is vannak automatizmusok, amiket a fogalmazó „gerincvelőből” old meg, ezért a régi,Pp.-s automatizmusokat ki kell nevelni belőle. Ehhez az kellene, hogy a bíróságok testközelből ismerjék meg a hatóságok, a közigazgatás működését, és a közigazgatási viszonyok sajátosságait, mint amilyen a közigazgatás információs fölénye, a közérdek szempontjának képviselete.

L. P.: Okozott az nehézséget, hogy az Ákr.-nél külön nevesített cél volt, hogy az közérthető legyen, miközben a többi eljárási kódex esetében ez nem volt szempont?

H. B.: Az Ákr. esetében a kihívás az volt, hogy legyen kompaktabb a szöveg, de úgy, hogy azt az „egységsugarú júzer” (kb. „B2-es nyelvtudású polgár”) is megértse. A cél az volt, hogy egy olyan nyelvhez nyúljunk vissza, amit nem csupán a jogászok használnak. Ezzel szemben a Pp., Kp., Be. professzionális, vagyis jogász jogalkalmazókra lett megrajzolva. Az Ákr. azért nem, mert a hatósági ügyintézők és az ügyfelek nagy része nem jogász, és míg le lehet élni egy életet úgy, hogy ne legyen közigazgatási, büntető- vagy polgári pered, nem tudsz leélni egy életet úgy, hogy nem találkozol hatósági eljárással: azt érteni kell. A kihívás tehát az volt, hogy ugyanazt a jogi tartalmat próbáljuk megjeleníteni jelentéscsökkenés nélkül, de úgy, hogy az közérthető legyen. Ezért nem használjuk például azt a kifejezést, hogy fikció. A fikció egyébként kiváló példa arra, hogy egy „új” terminus hogyan söpör végig a komplett magyar kodifikált jogi nyelven. Mind ez ideig a fikció egyes eseteire a normaszövegekben a „kell tekinteni” (így lehet „kodifikátorul” azt mondani, hogy egy nyilvánvalóan valótlan tényt valónak fogadunk el) fordulatot használtuk, a fikció pedig kizárólag tudományos segédfogalomként jelent meg a mai jogi nyelvben. A közérthetőséget szem előtt tartva az Ákr. továbbra sem beszél fikcióról, pedig az indokolásból kiderül, hogy itt is (kézbesítési) fikcióról van szó. Ehelyett a jogszabály továbbra is úgy fogalmaz, hogy „kézbesítettnek kell tekinteni”. Érdekes egyébként, hogy ha a Pp. és az Ákr. kézbesítési szabályait egymás mellé tesszük, akkor a normatartalom lényegében ugyanaz.

R. K.: Mi a Kp. esetében is arra törekedtünk, hogy az érthető legyen, de tény, hogy nem ugyanazt a mércét állítottuk magunk elé, mint az Ákr. esetében. Talán kompaktság tekintetében a Kp. képviseli az átmenetet az Ákr. és a Pp. között. Ez egyébként összefügg azzal is, hogy a Pp. a szövegkötött értelmezésen nevelkedett bírókra lett megalkotva, ehhez képest a Ket. és az Ákr. nem így készült. A Kp.-nál is igyekeztük elkerülni azt a zsákutcát, hogy mindent, ami következik a szabályból, beleírjuk a normaszövegbe.

H. B.: Ez valóban filozófiai kérdés volt. József Attila Eszmélet című versében írja: „a törvény szövedéke mindíg fölfeslik valahol”, vagyis hiába szövöd „sűrűbbre” a szabályt, azzal csak a hézagok számát fogod növelni, ezért kell megtalálni azt az optimumot, amivel el lehet működtetni a rendszert. Winkler Róbert autós újságírótól tanultam: „az a szó, ami nem tesz hozzá a szöveghez, az elvesz belőle”. Amikor tehát vitatkoztunk a kodifikáció menetében egy-egy szabályról, akkor ezt a gondolatot vettük elő, sőt ha úgy láttuk, hogy egy szabályt csak túlmagyarázva tudunk megjeleníteni, az egészet „kidobtuk” és alapjaiból írtuk újra.

L. P.: Hogyan tudtátok biztosítani az Ákr. és a Kp. stilisztikai és terminológiai egységességét?

R. K.: Mi minden bizottsági ülés után összeültünk a kodifikátor kollégámmal és órákat, akár napokat is töprengtünk kettesben, és aztán külön-külön is a szövegen, ez a törvény egészének a benyújtott változatára igaz. Ehhez képest a Pp.-nél óriási volumenű kodifikációs munkáról volt szó, különböző albizottsági normaszövegekre támaszkodtak, és többen írták párhuzamosan a szabályokat.

H. B.: Nem irigyeltem Wopera Zsuzsa miniszteri biztos asszonyt, mert nagyon sok – gyakran széttartó – inputot kaptak, és bár többen írták a szöveget, egy-egy kodifi­kátorra sokszor hosszú részek jutottak. Az Ákr. esetében a szöveg egységességén sokat lendített, hogy egy szűk stábbal dolgoztunk. Ugyanakkor az üres papírt közösen nem lehet megtölteni: a kodifikáció eleje a magányos farkasok munkája. Amikor azonban már megvan a koncepció, azon az íven együtt kell haladni, és szükség esetén vitákban, együtt kell kovácsolni a szöveget.

R. K.: Ezt megerősíthetem: én is a legtöbb rész első szövegváltozatát egyedül készítettem el, és utána indult a közös munka.

L. P.: Volt olyan törekvés, hogy minden új jogintézménynek magyar elnevezést találjatok?

R. K.: Ez mindig is törekvés volt: már az Egészségügyről szóló törvény esetében is felmerült, hogy abeteg inkább páciens legyen, hiszen például egy várandós nő hiába kap kórházi ellátást, nem beteg. Ezt azonban végül nem engedték, mert a páciens nem magyar kifejezés.

L. P.: Ahogyan a fikció sem… Összességében lehet az a konklúzió, hogy az új terminus technicusokra jobban odafigyelnek a jogalkalmazók, így a mögöttük rejlő új szabály is jobban átmegy a gyakorlatba?

H. B.:Amikor a kodifikátor nekifog egy új jogszabálynak, szeret teremteni: új jogintézményeket, terminusokat alkotni. Azonban a jogászi hivatásrend működési alapelve a tradicionalizmus. A gyakorlatban csak kevés esetben, elsősorban az ágazati szabályoknál mennek át a teljesen új intézmények. Mi úgy próbáltuk segíteni az Ákr. meg­gyökeresítését, hogy mi magunk, a kodifi­kátorok végeztük a hatósági jogalkalmazásban részt vevő, kormányhivatali munkatársak képzését is – sajnos a bírókat már csak bírók képezhetik. Akkor lesz nagy a baj, amikor kiesik az intézményi memóriából az a tudás, amit a kodifikátorok a jogszabály-előkészítési, ellenőrzési és egyeztetési munka során felhalmoztak és az a jogalkalmazóknak a továbbiakban már nem lesz hozzáférhető.

Láncos Petra Lea
egyetemi docens,
Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar